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第三章 互联网时代的电子政务新发展（第3页）

电子化管理同样也需要回答谁来管理，即管理的主体；管理什么，即管理的对象与内容；如何管理，即管理的方式这三个问题。在内容上，电子化管理包括电子化组织形式（e-organization）、电子化资源规划管理（e-source）、电子化战略（e-stratagem）和电子化服务（e-service）；在模式上，电子化管理集政府信息化模式、电子政务模式、现代管理模式三种模式为一体；在程序上，电子化管理包含咨询、方案、软件、实施、运行、评价等过程。电子化管理是对传统公共管理的一种创新，是一种新的更为有效的资源整合方式，以实现政府的战略目标和履行责任。因此，电子化管理必将促使行政组织在管理理念、组织结构模式、业务流程、服务范式和价值模式等方面创新转型。

（一）电子化管理的构成要素。

电子化管理中的主体是以行政组织为核心的公共部门，而电子技术是能量的赋予者（enabler），是载体。这种电子技术只有和现代政务有机结合，并融入电子化管理之中，才能充分发挥其功能作用。电子化管理作为公共事务管理与公共服务传递的新机制和新范式，就是把公共部门在管理过程中所涉及的各种要素，诸如业务流程、资金财务流、信息流、人才流、公众服务流通过现代电子技术全面集成在智能化、标准化的信息系统中，使政府进入网络型社会环境下的管理体系。这个过程也就是公共部门运用现代电子技术赋予的能量，构建电子化组织、整合电子化资源、实现电子化战略、提供电子化服务的过程。我们把电子化管理的构成要素概括为如下几方面。

1．管理要素电子化

管理要素电子化主要包括管理手段电子化和管理内容电子化。在信息化时代，利用网络信息技术等现代科学技术来增强公共管理收集信息和处理信息的能力，并通过管理过程的智能化来提高管理效能和公共服务质量；通过网络管理公共事务和向公众传递公共服务，进一步扩大了网络信息技术使用的对象范围；加快公共部门与公众的信息沟通与互动，增加了公众获取政府信息与服务的选择渠道与机会；同时还通过促进科技、完善教育、提高管理水平来发挥电子技术在国家现代化进程中的作用。

管理手段电子化是指运用电子技术构建管理信息系统（MIS）和各类业务应用系统，通过网络在任何时间和地点，为各级管理人员提供过去的、现在的、预测未来的有关内部状况和外部环境的信息与业务处理，包括为高层管理者提供战略信息、为中层管理者提供战术信息、为基层管理者提供使用信息，以支持组织的运行、管理和决策功能，发挥管理的各项职能。

管理内容的电子化就是利用网络信息技术作为延伸人类大脑的工具，对零碎、杂乱、局部和不同渠道来源的信息进行采集、存储、处理、传输和优化，并将它们整体化、系统化和综合化，使技术水平和技术经验等在公共管理过程中占据主导地位，使信息技术、支撑平台和应用平台成为物质基础，实现电子化的公文流转与交换，使信息的使用价值得到充分利用，逐步形成信息企业和信息产业，从而实现有效管理。正是管理内容的电子化，实现了公共部门的无纸化办公，实现了公共部门之间、公共部门与公众之间的电子化沟通。

2．管理过程电子化

电子化管理的实质就是要使频繁的日常事务的管理和政府服务的传递都通过网络来进行，电子化管理的核心是管理业务的电子化；管理业务电子化的关键是管理过程的电子化。管理过程电子化在整个电子化管理过程中具有十分重要的地位。管理过程电子化是指在业务流程中采用先进的电子技术，优化业务流程、减少流程环节、提高流程的适应性和效率；形成公共事务处理流，实现跨部门业务协同和资源共享，公共部门与公众之间实现网上互动和网上办事；公众通过网络便捷地获取电子化服务。管理过程电子化包括三层含义：

（1）业务流程的自动化处理。业务流程的自动化处理就是要充分利用各种电子技术，实现管理过程各个环节事务的计算机自动化处理和政府内部事务的网络化办公。每一项工作或业务处理都具有一个完整的流程，围绕事务的处理将所涉及的各个部门或管理人员、各个环节、资源配置进行有效整合，形成一个具体的流程。由发间、各部门之间的分割，使行政系统内部资源得到充分利用，实现各环节间信息的传递与共享。

（3）管理过程及其管理的柔性化。就是要充分利用内部。Intranet和外部Internet，提供政府获取外部信息的渠道，并与政府以外的机构建立接口，实现安全运行；同时，辅之以各种各样的专家系统和知识系统，实现管理全过程及其各环节的在线交互式反馈、回应和实时现场分析，确保每项事务的处理和业务流程的操作能够在获得最充分的信息基础上合理地执行，能够及时地向位于任何地点需要政府信息与服务的任何人提供其所需要的信息和多元化、个性化的高质量服务。

3．行政组织虚拟化

行政组织是电子化管理的主体。从行政组织理论的意义来说，行政组织是指根据国家宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、管理公共事务的国家机关体系。行政组织理论的发展经历了刚性的古典行政组织理论、以行为科学理论为代表的新古典行政组织理论、系统权变行政组织理论和当代学习型组织理论。行政组织结构的演变经历了直线职能制的U型结构、多分支单位的M型结构和当代网络型组织结构。在信息化和电子技术迅速发展的社会条件下，强调行政组织的柔性化和扁平化、注重行政组织的学习能力和反应速度、模糊行政部门间的边界和扩大行政组织的虚拟能力，是当代行政组织理论发展的新趋势。这种虚拟能力意味着在政府部门之间、在政府部门与公众之间信息的快速传递和共享。

在传统行政组织理论中，与工业经济时代相适应，强调组织结构、层级节制，形成了官僚制层级管理体制。行政组织结构的日趋复杂和规模的不断扩大，导致政府行政部门的不断扩张、组织管理功能对组织结构的依赖和运行效率越来越低下。

在信息化时代，行政组织理论力图摆脱对组织结构的依赖，消除职能和功能的内外边界，整合各种管理要素，实现公共服务、公共管理的一体化。这就使行政组织理论从内部扩展到整个管理网络。这种行政组织理论的全面实施消除了公共服务与管理之间的屏障，传统意义上的管理已经被电子化管理所代替。虚拟行政组织采用电子化运转模式，改变了现代组织的成长方式，使行政组织从资源型成长到管理型成长，促进了行政组织结构和管理模式的发展变化。信息技术与业务流程优化的结合，为减少传统官僚机构的繁文缛节、提高政府服务向公众传送的速度和质量、从网上获取越来越多的政府信息与服务提供了条件与可能。

建立与信息化、网络化、电子化相适应的行政组织结构模式，是实现电子化管理的重要途径。行政组织结构虚拟化就是要使行政组织内部不同部门间的界限逐渐模糊，并由静态的层级结构向动态的网络结构过渡，实行组织结构的扁平化和无缝化。因为信息化时代对市场竞争和优质服务的要求日益提高，这就要求政府行政组织能对市场和需求的变化做出迅速的反应和决策，要求基层员工能发挥更大的自主权和主观能动性。但是，传统行政组织内部的层级式单向传递关系存在着信息沟通时间长、基层缺乏较大的自主性和能动性的弊病，并影响基层的满意感和创造性。传统的垂直式组织结构是一种包含多个层级的“金字塔”结构，每个工作人员都被定位在某一个以功能为核心的岗位上，这种等级分明、层级复杂、官僚主义明显的组织结构无法适应网络化和社会市场环境的发展，阻挠了信息技术渗透作用的发挥，更无法实现快速反应和响应。

4．资源电子化

传统的资源主要是指劳动力、土地、资本和自然资源等，但在信息化时代，知识和信息成为了社会发展的最大资源。信息在生产力体系中具有重要的意义，它与原料、机器、能源、劳动力一样成为生产资源之一。资源配置对象的演变导致传统资源配置方式显得力不从心，管理者需要重新思考资源的配置模式。同时，资源的界限也发生了质的改变。一直以来公共部门面对的是如何高效地配置部门内部的资源。随着经济格局网络化和全球化的不断深化，政府部门面临的资源（包括人力资源、资本资源和生产力技术资源等）则是全球性的。

传统的以圈地为象征的资源占有和资源扩张的成长方式，因反应速度缓慢、创新能力弱、运作效率低等呈现出种种弊端。在信息时代，网站正在成为公共部门和企业日益重要的门户和资源。网络管理革命必然改变以提高生产效率为目标的传统资源管理方法，改变生产力要素、竞争、管理理念与运作方式。

信息时代的公共管理要适应这个时代社会环境发展的要求，就必须配合国家法律法规，实现财务系统等各类业务应用系统、服务网络系统和信息管理系统“全面整合”，打破部门之间的界限，职能部门之间不再是功能上的“分治”，而是全面的“合作”，依据行政业务流程而形成对情报、信息资源的共享和充分运用。

资源电子化是公共资源配置方式的电子化和信息化，是构建虚拟政府的途径。电子化管理强调以资源电子化方式配置组织资源，利用以网络技术为中心的信息技术来获取组织内外部资源，实现对资源的虚拟整合和柔性配置，使得组织在集中内部核心业务资源的同时，实现迅速整合广泛的组织外部资源，从而扩大虚拟组织能力，培育核心竞争能力，促进有效管理，建立电子化的管理信息系统。

5．服务电子化

服务电子化（e-services）是指采用网络信息技术，借助多媒体、数字资源管理和人工智能等技术，结合及运用网络上的开放式个性化服务功能，为公众提供互动型、开放式和个性化服务。服务电子化包括提供服务的手段和方式的电子化、服务内容的电子化。公众所需要的政府服务都可以从网上获取，公众在足不出户的情况下，就可以在网上获取满意的政府服务和所需要的信息。与传统的服务提供方式相比，服务电子化打破了时空的限制，拓展了与公众通信和交流的渠道，大大提高了服务响应速度和服务质量。服务电子化实现了政府通过网络向社会提供高效、优质、规范、透明和全方位社会服务的发展目标。

服务电子化是公共部门利用互联阿和网络信息技术，将政府服务职能转移到网络上去完成，同时实现各种价值交流互换的一种政府服务提供范式。服务电子化的用户群主要是公共部门提供服务的对象，其中包括公民、非政府的公共机构和企业法人实体等；服务电子化的途径是公共部门通过门户网站、各类业务应用系统和处理日常事务的应用软件，向公众提供快捷、方便的电子化服务。

服务电子化方式有利于实现公共部门的基本目标，包括提高政府管理的民主过程和体制意识、电子传播信息和服务、提高公众在政府和行政机构的运作过程中的参与性、在民主进程的基础上给予居民直接的和政府性的支持等、加速公共部门对公众反馈的回应。因此，电子化管理和电子化政务方式的实施有力地推动了公共部门从被动式管理向主动式、多元化、服务型职能的转变，实现政府行政职能的现代化、民主化、公开化、效率化等，以适应信息时代和网络经济发展的需要。

（二）以电子化管理促进政府服务创新。

电子化管理是公共部门在信息化、网络化时代和网络经济条件下，运用网络信息技术对公共事务及其控制、管理、业务和战略等各个层次以及组织和行政组织文化等各个方面的全面电子化，实现以行政组织虚拟、网络化信息传输、网络化协同办公、智能化决策支持为标志，以公共管理法制化、业务流程规范化、管理手段电子化、组织机构扁平化、信息技能素质化、监控过程化、服务方式电子化和管理决策科学化为特征的现代公共管理模式。因此，电子化管理是以整体的方式而不是各自为政的方式进行公共事务的管理与公共服务的提供。网络信息技术的不断更新，从根本上改变了信息传播、公共管理与组织结构。作为一项革命性的技术，网络信息技术提供了影响政府结构以及政府与公众关系的技术潜力。而电子化管理正是信息技术革命的结果，并适应了时代发展的要求。

政府服务创新是由理念、方式、方法所构成的有机共同体。电子化管理促进政府管理创新--建立一个完整的、安全的、“7×24小时”的服务环境，具体包括：第一，从信息孤岛、单一机构资源到集成整合、机构共享资源；第二，从强调政府控制到强调政府指导；第三，从强调管理到强调管理与服务并重；第四，从以政府部门为中心到以社会公众为中心；第五，从关注政府工作效率到关注公众利益的实现及政府服务的满意程度；第六，从以分散的、各自为政的方式提供服务到以整体的、网络化的方式提供服务；第七，从法规导向到知识导向。因此，政府管理创新不只是方式方法的转换，更重要的是理念的创新、组织结构的重组、业务流程的优化。电子化管理对政府服务创新的主要表现为：

1．促进了公共部门转变管理理念

在市场经济体制下，公共服务职能使政府成为了公共服务供给者的角色（roleasapublicserviceprovider），而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的“力量”。这样，公共部门需要重新界定职能和实行部分职能的市场化；即使对于那些必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务，以无缝隙的方式追求零顾客成本；公共行政不再是管治行政（governanceadministration），而是服务行政（serviceadministration）。

电子化管理模式要拉近公众与政府部门的距离，就需要从过去重管理型公共行政模式及其理念转变到服务行政模式及其理念上来，包括民主理念、法治理念、公平公正理念、科学理念、责任理念、服务理念、效能理念、系统理念、创新理念和安全理念。破除传统陈旧的理念、树立新的理念，使公共部门这个主体产生根本性的变化，这是使新技术产生最大效用的前提。不是要使新技术去适应传统管理，而是要进行彻底的、根本性的再造。